Radny jako prezes stowarzyszenia sportowego

Czy radny może być prezesem stowarzyszenia?

Co do zasady radny miasta może być członkiem zarządu, a także prezesem stowarzyszenia. Ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza ogólnego zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją społeczną w stowarzyszeniu, klubie sportowym albo innej organizacji pozarządowej.

Problem pojawia się dopiero wtedy, gdy działalność stowarzyszenia wchodzi w zakres zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat, ani zarządzać taką działalnością, ani być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej prowadzeniu.

W praktyce oznacza to, że sama nazwa organizacji, jej społeczny cel i brak nastawienia na prywatny zysk nie kończą analizy. Trzeba ustalić, czy klub faktycznie prowadzi działalność, która może być uznana za gospodarczą, oraz czy odbywa się ona z wykorzystaniem mienia gminy.

Na czym polega zakaz z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym?

Zakaz dotyczy trzech elementów, które trzeba oceniać łącznie: działalności gospodarczej, zarządzania tą działalnością oraz wykorzystywania mienia komunalnego gminy, w której radny wykonuje mandat. Jeżeli brakuje jednego z tych elementów, nie każda aktywność w stowarzyszeniu będzie naruszeniem ustawy.

Działalność gospodarcza jest obecnie definiowana w Prawie przedsiębiorców jako zorganizowana działalność zarobkowa wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. W przypadku stowarzyszeń trzeba więc patrzeć nie tylko na statut, lecz także na praktykę: regularność zajęć, odpłatność, sposób rozliczeń, skalę przychodów, zawierane umowy i przeznaczenie infrastruktury.

Stowarzyszenie może pobierać składki członkowskie, dotacje lub opłaty związane z działalnością statutową. Nie każda odpłatność oznacza jeszcze działalność gospodarczą w rozumieniu art. 24f. Jeżeli jednak klub regularnie świadczy odpłatne usługi sportowe, prowadzi zorganizowane zajęcia za wynagrodzeniem, wynajmuje obiekty i działa w sposób podobny do podmiotu usługowego, ryzyko prawne rośnie.

Korzystanie z sali gimnastycznej lub innego mienia gminy

Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do gminy, związków gmin oraz gminnych osób prawnych. Może to być sala gimnastyczna, hala sportowa, boisko, lokal, sprzęt, stadion, działka, pomieszczenie klubowe albo inne składniki majątku pozostające w dyspozycji gminy lub jej jednostek.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykorzystywanie mienia komunalnego należy rozumieć szeroko. Nie musi chodzić o własność przekazaną radnemu ani o szczególnie dużą wartość majątku. Istotny jest sam fakt używania mienia gminy w związku z działalnością, którą można zakwalifikować jako gospodarczą.

Jednocześnie sądy administracyjne zwracają uwagę, że inaczej należy traktować korzystanie z mienia na zasadach powszechnie dostępnych, takich samych dla każdego podmiotu, a inaczej korzystanie na podstawie indywidualnej umowy, preferencyjnych warunków albo rozwiązania, które w praktyce daje organizacji szczególną korzyść. W wyroku NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3274/17, podkreślono, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych powinno być rozumiane wąsko.

Jeżeli więc klub wynajmuje salę dokładnie tak, jak inne podmioty, według publicznego cennika i bez preferencji, jest to argument zmniejszający ryzyko. Nie usuwa go jednak całkowicie, jeżeli klub prowadzi odpłatną, zorganizowaną i ciągłą aktywność, a prezes radny realnie nią zarządza.

Czy brak wpisu do rejestru przedsiębiorców wystarcza?

Brak wpisu stowarzyszenia do rejestru przedsiębiorców KRS jest istotny i przemawia za tym, że organizacja formalnie nie prowadzi działalności gospodarczej. Nie należy jednak opierać się wyłącznie na tym argumencie.

W sprawach dotyczących radnych sądy badają również faktyczny charakter aktywności. Jeżeli organizacja w praktyce działa w sposób zorganizowany, ciągły i zarobkowy, sam brak wpisu do rejestru przedsiębiorców może nie wystarczyć do bezpiecznego wykluczenia ryzyka. Szczególne znaczenie ma to, czy przychody są związane z bieżącym wykorzystaniem mienia gminnego.

NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05, wskazał, że działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy może być działalnością, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a pełnienie funkcji członka zarządu takiego stowarzyszenia oznacza zarządzanie taką działalnością.

Wynagrodzenie radnego jako instruktora w stowarzyszeniu

Zatrudnienie radnego jako instruktora przez stowarzyszenie nie jest samo w sobie zakazane tylko dlatego, że radny wykonuje mandat. Trzeba jednak rozdzielić dwie kwestie: pełnienie funkcji prezesa, czyli zarządzanie organizacją, oraz pobieranie wynagrodzenia za prowadzenie zajęć.

Jeżeli wynagrodzenie pochodzi ze stowarzyszenia, a nie bezpośrednio z gminy, nie oznacza to automatycznie naruszenia zakazu. Może jednak mieć znaczenie przy ocenie, czy radny czerpie korzyść z działalności prowadzonej z użyciem mienia gminnego. Ma to szczególne znaczenie wtedy, gdy zajęcia są odpłatne, odbywają się regularnie w gminnej sali, a prezes wpływa na umowy z gminą, cennik, nabór uczestników i rozliczenia.

Radny powinien także pamiętać o obowiązkach związanych z przejrzystością wykonywania mandatu, w tym o ujawnianiu dochodów w oświadczeniu majątkowym, jeżeli przepisy wymagają wykazania danego składnika lub źródła dochodu. Wątpliwości warto wyjaśnić przed objęciem funkcji albo przed ponownym wpisaniem do zarządu.

Czy w opisanej sytuacji rezygnacja była konieczna?

Jeżeli stowarzyszenie rzeczywiście nie prowadzi działalności gospodarczej, a korzystanie z sali gimnastycznej odbywa się na zwykłych, powszechnych zasadach dostępnych dla każdego podmiotu, sama funkcja prezesa nie musi być zakazana. W takim wariancie rezygnacja mogła być działaniem ostrożnościowym, ale niekoniecznie obowiązkiem wynikającym wprost z ustawy.

Jeżeli natomiast klub regularnie prowadzi odpłatne zajęcia, pobiera opłaty od uczestników, zawiera umowy dotyczące korzystania z gminnej sali i faktycznie organizuje działalność usługową w sposób ciągły, pełnienie funkcji prezesa przez radnego może zostać ocenione jako zarządzanie działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Wtedy ryzykiem jest nie tylko zarzut konfliktu interesów, ale także procedura zmierzająca do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu.

W opisanym stanie faktycznym kluczowe są więc dokumenty: statut stowarzyszenia, odpis KRS, umowa dotycząca sali, regulamin korzystania z obiektu, cennik, uchwały zarządu, źródła przychodów, umowa o pracę lub umowa cywilnoprawna instruktora oraz sposób rozliczania zajęć. Dopiero po ich analizie można odpowiedzieć, czy powrót na funkcję prezesa byłby bezpieczny.

Co zrobić przed ponownym objęciem funkcji prezesa?

Przed podjęciem decyzji warto wykonać kilka praktycznych kroków. Po pierwsze, należy potwierdzić aktualny wpis stowarzyszenia w KRS i sprawdzić, czy organizacja nie jest wpisana do rejestru przedsiębiorców. Po drugie, trzeba przeanalizować, czy faktyczna działalność nie ma cech działalności gospodarczej. Po trzecie, należy ocenić umowę lub zasady korzystania z sali gminnej.

Dobrym rozwiązaniem jest uzyskanie pisemnej opinii prawnej albo wystąpienie z zapytaniem do właściwych organów gminy o zasady korzystania z mienia przez stowarzyszenie. Sama interpelacja radnego może pomóc uzyskać informacje, ale nie zastępuje pełnej oceny prawnej konkretnej sytuacji. W razie sporu decydujące znaczenie może mieć nie nazwa pisma, lecz rzeczywisty charakter aktywności klubu.

Jeżeli istnieje ryzyko, że działalność stowarzyszenia zostanie uznana za gospodarczą, najbezpieczniejsze może być pozostanie szeregowym członkiem organizacji albo wykonywanie zadań instruktora bez wpływu na zarządzanie działalnością prowadzoną na mieniu komunalnym. W każdym przypadku należy unikać sytuacji, w której radny uczestniczy po obu stronach relacji z gminą: jako osoba publiczna i jako zarządzający podmiotem korzystającym z jej majątku.

FAQ

Czy radny musi zrezygnować z funkcji prezesa każdego stowarzyszenia?

Nie. Zakaz nie dotyczy automatycznie każdego stowarzyszenia. Najważniejsze jest to, czy stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą i czy wykorzystuje przy niej mienie komunalne gminy, w której radny uzyskał mandat.

Czy klub sportowy bez wpisu do rejestru przedsiębiorców może być uznany za prowadzący działalność gospodarczą?

Brak wpisu do rejestru przedsiębiorców jest istotny, ale nie zawsze rozstrzygający. Jeżeli faktyczna działalność jest odpłatna, zorganizowana, ciągła i zarobkowa, może powstać spór co do jej charakteru, zwłaszcza gdy klub korzysta z mienia gminnego.

Czy odpłatna praca instruktora w stowarzyszeniu jest zakazana radnemu?

Nie w każdym przypadku. Samo wynagrodzenie z umowy ze stowarzyszeniem nie oznacza automatycznego naruszenia zakazu. Trzeba jednak ocenić, czy radny jednocześnie zarządza działalnością prowadzoną na mieniu gminy i czy nie powstaje konflikt interesów.

Czy korzystanie z sali gminnej zawsze oznacza wykorzystanie mienia komunalnego?

Tak, sala należąca do gminy jest mieniem komunalnym. Znaczenie ma jednak sposób korzystania: inne ryzyko występuje przy powszechnie dostępnych zasadach dla wszystkich, a inne przy indywidualnej umowie, preferencjach lub działalności przynoszącej regularne przychody.

Co grozi za naruszenie zakazu z art. 24f?

Naruszenie ustawowego zakazu może prowadzić do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Z tego względu przed objęciem funkcji w zarządzie organizacji korzystającej z majątku gminy warto przeprowadzić indywidualną analizę dokumentów i faktycznego modelu działania.

Podsumowanie

Nie można stwierdzić automatycznie, że radny musiał zrezygnować z funkcji prezesa stowarzyszenia tylko dlatego, że klub korzysta z sali gminnej. Jeżeli stowarzyszenie nie prowadzi działalności gospodarczej, a korzystanie z obiektu odbywa się na powszechnych zasadach, łączenie funkcji może być dopuszczalne.

Jeżeli jednak klub regularnie prowadzi odpłatne zajęcia, działa w sposób zorganizowany i ciągły, zawiera umowy dotyczące mienia gminnego, a radny jako prezes zarządza tą aktywnością, ryzyko naruszenia art. 24f ustawy o samorządzie gminnym jest realne. Wynagrodzenie za pracę instruktora dodatkowo wymaga oceny, ponieważ może wskazywać na osobisty interes radnego w działalności prowadzonej przy użyciu mienia komunalnego.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
2. Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, Dz.U. 2018 poz. 646
3. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05
4. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3274/17
5. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2864/12

Nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania? Opisz nam swoją sprawę wypełniając formularz poniżej  ▼▼▼ Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje.